Comment s’est déroulée la privatisation des concessions d’autoroutes ? Pourquoi ce secret autour d’un accord négocié entre l’État et les sociétés d’autoroutes ? Des témoignages et des documents éclairent la privatisation des autoroutes d’un jour nouveau.

Il aura fallu quatre ans pour que le secret soit officiellement levé. Le protocole d’accord signé en avril 2015 entre l’État et les sociétés concessionnaires d’autoroutes a finalement été rendu public suite à la décision du Conseil d’État du 18 mars 2019, qui oblige Bercy à transmettre cet accord au militant écologiste grenoblois Raymond Avrillier.

Pourquoi cet accord est-il resté secret ? Quelles sont les clauses les plus sensibles ? Pourquoi les tarifs des péages augmentent-ils ?

ÉPISODE 1 : Bercy s’en va-t-en guerre

L’histoire commence au début des années 2000. Le gouvernement Jospin décide d’ouvrir au privé le capital des sociétés d’économie mixte concessionnaires d’autoroutes jusqu’ici entièrement détenu par l’État. Mais l’État reste l’actionnaire majoritaire.

En 2003, le ministre des Transports, Gilles de Robien, propose d’utiliser l’argent des péages pour financer l’aménagement du réseau routier mais aussi du ferroviaire. Une cagnotte qui serait gérée par une Agence de financement des infrastructures de transport. "La dette des autoroutes baissait, plusieurs millions voire milliards de dividendes allaient commencer à entrer dans les caisses de l’État, explique Gilles de Robien. Ça représentait des recettes nouvelles pour l’Agence qui allait financer les infrastructures. Ça me paraissait logique."

À l’époque, le ministère des Finances tente de s’opposer au projet de Gilles de Robien, qui doit batailler ferme pour imposer sa réforme.

ÉPISODE 2 : Un "bijou" vendu au nom de la dette

Mais en 2005, le Premier ministre Dominique de Villepin et son ministre des Finances, Thierry Breton, optent pour la privatisation, au nom de la "modernisation des infrastructures" et du "désendettement de la France." C’est l’époque où Thierry Breton commande à Michel Pébereau, président du directoire de BNP Paribas, un rapport sur la dette publique. "Quand j’ai quitté Matignon, Bercy est arrivé pour prendre sa revanche et pour vendre au Premier ministre de l’époque cette idée sublime qui était de privatiser les autoroutes", déclare en octobre 2016, l’ancien Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, à la cellule investigation de Radio France.

En 2006, l’État vend ses participations dans les sociétés concessionnaires d’autoroutes aux groupes Vinci, Eiffage et Abertis. "Je n’ai pas compris cette décision, témoigne Gilles Carrez, alors rapporteur UMP du budget. (...)

ÉPISODE 3 : La privatisation qui ne passe pas (...)

ÉPISODE 4 : Grand bluff et grosse colère

Coauteur d’un rapport parlementaire sur "la reprise en main" des autoroutes, Jean-Paul Chanteguet, alors député socialiste de l’Indre, participe à ce groupe de travail. Mais il se rend vite compte que les véritables négociations se déroulent ailleurs : entre les représentants de l’État et les sociétés d’autoroutes, dans le but de négocier un protocole d’accord, sans résiliation des contrats.

Il décide donc de démissionner et envoie une lettre au Premier ministre Manuel Valls. (...)

"On ne parle plus de rente mais de super-rente autoroutière ! Si on ne dénonce pas ces contrats, ils deviendront demain des contrats de concession perpétuels." (...)

ÉPISODE 5 : Les autoroutes contre-attaquent

Décembre 2014. Coup de tonnerre. Prenant tout le monde par surprise, la ministre de l’Environnement, Ségolène Royal annonce un gel des tarifs des péages, contrairement aux accords prévus avec les sociétés d’autoroutes. "L’État est cosignataire des contrats de concession, qui comportent des clauses de tarifs, rappelle le président de l’Association des sociétés françaises d’autoroutes, Arnaud Hary. La ministre a souhaité procéder au gel unilatéral des tarifs, c’était donc une décision illégale. L’État doit respecter les contrats qu’il signe." (...)

Les sociétés d’autoroutes menacent de saisir les tribunaux. Et elles renforcent encore leur poids dans les négociations avec l’État. "Les sociétés d’autoroutes nous expliquent qu’elles sont prêtes à aller au bras de fer, raconte le député Mouvement radical de la Meuse, Bertrand Pancher. Mais elles restent assez sereines. Elles pensent qu’elles vont obtenir un accord entre personnes intelligentes. Comme elles sont sûres de gagner, il n’y a pas de raison qu’il n’y ait pas d’accord."

"La décision de gel des tarifs prise en 2015 a stoppé toutes les relations entre l’État et les sociétés concessionnaires, précise aujourd’hui le cabinet de la ministre des Transports Elisabeth Borne. Elle a introduit une dernière ligne droite de négociations très dures et une position très défavorable pour l’État." (...)

ÉPISODE 6 : Petits secrets entre ministres

Finalement, le 9 avril 2015, la ministre de l’Écologie, Ségolène Royal, et le ministre de l’Économie, Emmanuel Macron, signent un protocole d’accord avec les représentants des sociétés APRR (Autoroutes Paris-Rhin-Rhône, groupe Eiffage et Macquarie), AREA (Société des autoroutes Rhône-Alpes, filiale de APRR), ASF (Autoroutes du Sud de la France, filiale de Vinci Autoroutes), Cofiroute (filiale de Vinci Autoroutes), Escota (Autoroutes Esterel-Côte d’Azur, filiale de Vinci Autoroutes), Sanef (Société des autoroutes du Nord et de l’Est de la France, contrôlée par la société Abertis) et SAPN (Société des autoroutes Paris-Normandie, filiale de Sanef).

Le secrétaire d’État aux Transports, Alain Vidalies, explique aujourd’hui qu’il a refusé d’apposer sa signature. "Quarante-huit heures avant la signature, je suis convoqué au ministère de l’Écologie, se souvient Alain Vidalies. La négociation s’était déroulée entre gens informés et bien-pensants, du coup je suppose qu’ils avaient besoin de ma signature pour la forme. N’ayant pas été associé aux négociations, je refuse de signer ce protocole d’accord, que je n’ai ni expertisé, ni validé."

Que contient ce protocole d’accord ? Impossible de le savoir, à l’époque. (...)

Malgré les déclarations publiques, au final, ce gel des tarifs des péages pour 2015 se traduira, selon l’Arafer, par un surcoût de 500 millions d’euros pour les automobilistes.

Contactés, Manuel Valls, Ségolène Royal, et Alexis Kohler n’ont pas donné suite à nos demandes d’interviews.

L’État pouvait-il faire autrement ?

Sur le papier, une disposition lui permet de résilier les contrats de concession. Il s’agit de l’article 38 qui permet à l’État de dénoncer ces contrats au nom de "l’intérêt général". Dans ce cas, l’État est tenu d’indemniser les détenteurs des contrats de concession (...)

ÉPISODE 7 : L’accord révélé

Le 18 mars 2019, le Conseil d’État a levé officiellement le voile sur ce protocole d’accord. Saisi par le militant écologiste grenoblois, Raymond Avrillier, la haute juridiction oblige Bercy à lui communiquer les documents qu’il réclame depuis maintenant quatre ans. Le Conseil d’État estime que "le protocole transactionnel" signé en avril 2015 "présente le caractère d’un document administratif communicable."

Déjà dévoilé partiellement en septembre 2017 par France 2, l’accord a été publié en intégralité par la journaliste Martine Orange sur Mediapart, en janvier 2019.

La cellule investigation de Radio France a également eu accès à ce protocole d’accord. Le voici désormais, en accès libre. (...)

En résumé, ce protocole d’accord prévoit un allongement de la durée des concessions contre la promesse d’un investissement de 3,2 milliards d’euros sur 10 ans, ainsi qu’une augmentation des tarifs de péage à partir de 2019 et jusqu’en 2023. "C’est un accord très faible pour la défense des intérêts de l’État, estime l’ancien secrétaire d’État aux transports, Alain Vidalies. Compte tenu du rapport de force créé par les parlementaires et l’opinion, à l’époque, la peur aurait dû changer de camp. Les responsables des sociétés d’autoroutes ont été trop rapidement rassurés."

"Le bilan de ce protocole est sans conteste positif puisqu’il a permis d’éviter à l’État des procédures de litiges qui lui auraient immanquablement été défavorables" et de "rééquilibrer [les] relations contractuelles [de l’État] avec les sociétés concessionnaires", estime pour sa part le cabinet d’Elisabeth Borne. (...)

ÉPISODE 8 : Une "baguette magique" fiscale

Un autre point de ce protocole d’accord attire l’attention : une clause de "neutralité fiscale." En clair, il s’agit d’une clause qui oblige l’État à accorder automatiquement une compensation aux sociétés d’autoroutes, en cas de nouvelle taxe ou de nouvel impôt.

Cette clause (au titre de l’article 32) existait avant la signature de ce protocole d’accord. Mais selon un avis du Conseil d’État de février 2015 que nous nous sommes procuré, son application très large à la société Cofiroute pouvait être considérée comme "excessive et anormale" (...)

Malgré cet avis du Conseil d’État, cette clause s’appliquera bien, sans aucune restriction, en faveur des sociétés d’autoroutes, dans le protocole d’accord signé avec l’État, en avril 2015. (...)

L’État a accepté de mettre en place une forme de régime dérogatoire. Il s’est lié les mains. C’est tout à fait inacceptable." (...)

ÉPISODE 9 : Un vert qui voit rouge

Cette clause de "neutralité fiscale" est désormais au centre d’une nouvelle bataille juridique.

L’ancien élu grenoblois, Raymond Avrillier, qui a déjà obtenu la publication du protocole d’accord, saisit à nouveau le Conseil d’État pour cette fois tenter de faire annuler l’accord. Il estime que les deux ministres, Ségolène Royal et Emmanuel Macron, qui ont signé ce protocole d’accord, n’étaient pas habilités à valider une décision d’ordre fiscale. (...)

L’ancien militant écologiste a déjà été à l’origine de plusieurs affaires judiciaires, comme le scandale de la privatisation de la régie des eaux à Grenoble qui a débouché sur la condamnation de l’ancien maire Alain Carignon, ou bien l’affaire des sondages de l’Élysée, sous la présidence de Nicolas Sarkozy.
ÉPISODE 10 : Des routes nationales très convoitées

Treize ans après la privatisation, 2 600 kilomètres d’autoroutes n’ont pas encore été concédés au privé. Des portions qui intéressent forcément le secteur autoroutier. "Il y a toujours eu la volonté de travailler sur des extensions de réseau, témoigne Lionel Leullier qui a travaillé plus de 15 ans dans le secteur. (...)

Faute de crédit, l’état du réseau non concédé se dégrade. Du coup, les sociétés d’autoroute ont également un œil sur le réseau routier national qui représente près de 10 000 kilomètres. (...)

C’est ce qu’on comprend dans une note interne de l’Association des sociétés françaises d’autoroutes (ASFA) datée du 17 avril 2014, que nous nous sommes procurée. (...)

cette idée semble avoir les faveurs du pouvoir depuis quelques années. (...)

Un rapport gouvernemental sur l’évolution de la gestion du réseau routier national non concédé devait être rendu d’ici l’été 2019. Dernier épisode en date : selon La Lettre A, des amendements ont été récemment déposés par deux députés La République en marche lors du débat sur la loi d’orientation des mobilités. Des amendements qui ouvrent la voie à la cession par l’État de portions de routes nationales aux sociétés d’autoroutes.

Aujourd’hui, le secteur autoroutier représente un chiffre d’affaires de 10 milliards d’euros, un bénéfice net de près de trois milliards d’euros, des dividendes de 1,7 milliards en 2017 (4,7 milliards en 2016) et une marge brute de plus de 70 %. De leur côté, les sociétés d’autoroutes mettent en avant "le montant des investissements que les sociétés se sont engagées à faire pour sécuriser, moderniser et développer le réseau. Cinq milliards d’euros d’investissements supplémentaires inscrits dans les contrats quinquennaux des sociétés privatisées. Entre 2006 et 2018, ce sont 24 milliards d’euros qui ont été investis pour améliorer et sécuriser les autoroutes française", dit l’ASFA.

Dans son dernier rapport, l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer) a relevé plusieurs cas dans lesquels "il n’apparaissait pas justifié de faire supporter par l’usager de l’autoroute" certains investissements "soit parce que les projets correspondaient à des opérations déjà prévues dans les contrats, soit parce qu’il n’était pas établi qu’ils étaient strictement nécessaires ou utiles à l’exploitation de l’autoroute."
ÉPILOGUE : Agence recherche financement désespérément

Quant à l’Agence de financement des infrastructures de France (AFITF) qui devait être financée par l’argent des péages au début des années 2000, elle a aujourd’hui bien du mal à fonctionner avec un budget de 2,5 milliards d’euros. Un budget abondé par les sociétés d’autoroutes (à hauteur d’un milliard), la taxe intérieure sur les produits pétroliers et les amendes radars, dont le montant a considérablement chuté, suite à la crise des "gilets jaunes". (...)

Avec un budget de 2,5 milliards, on ne peut pas financer des infrastructures nouvelles, on se contente de payer les factures. Nous avons besoin d’un budget d’au moins trois milliards pour lancer des projets sur plusieurs années."

"Imaginez ce qu’on pourrait faire aujourd’hui si l’Agence avait continué à être alimentée par l’argent des péages, regrette l’ancien ministre des transports Gilles de Robien. Nous aurions un outil de financement pérenne qui résoudrait tous nos problèmes financiers pour les infrastructures françaises."

Des sources gouvernementales assurent que tout sera fait pour que l’AFITF puisse bénéficier d’un budget de trois milliards en 2020. Mais on ignore encore avec quel financement...