Embauché pendant plusieurs mois comme employé administratif dans les services français de l’immigration, le sociologue Alexis Spire dévoile les coulisses de cette « machine à trier ». Si, officiellement, les agents de l’Etat qui octroient ou refusent des papiers aux étrangers ne font qu’appliquer les lois, ils disposent en fait d’une certaine latitude dans l’interprétation des règlements.
Le guichet n’est pas un lieu de pouvoir comme les autres. Appartenant au paysage quotidien des administrations contemporaines, il est l’incarnation du rapport de domination qui se noue entre un usager et une institution. A la caisse d’allocations familiales, à Pôle emploi ou encore à la Sécurité sociale, il est cette arène dans laquelle les plus démunis se débattent avec le Droit pour faire valoir leurs droits. Mais dans le cas des administrations chargées de l’immigration, cette relation de domination bureaucratique se redouble de plusieurs circonstances aggravantes : le demandeur étranger se trouve aux prises avec des procédures et des règles dont il ne maîtrise ni la logique, ni même parfois la langue qui les énonce ; lorsqu’il en conteste l’application, il est le plus souvent renvoyé à son statut de non-citoyen. Face à lui, le fonctionnaire détient un pouvoir lié à sa connaissance de la réglementation et à l’interprétation qu’il est en mesure d’en faire.
Qu’ils travaillent au guichet, à l’instruction des dossiers ou à la direction d’un bureau, les fonctionnaires chargés du contrôle de l’immigration ont le sentiment d’être investis d’un certain pouvoir, renforcé par le fait qu’ils l’exercent sur des individus connaissant rarement leurs droits. Le flou des règles censées s’appliquer peut même accroître leur marge d’appréciation. La première manifestation de ce phénomène apparaît à travers les interminables files d’attente qui se forment aux portes des préfectures et des consulats. Dans d’autres services publics, les autorités s’efforcent de réduire l’attente en adaptant l’organisation du travail aux flux des demandeurs. Mais quand il s’agit d’immigration, ce sont les étrangers qui doivent s’adapter aux contraintes de la bureaucratie. Tout se passe comme si l’insuffisance de moyens matériels et humains incitait les agents à faire supporter aux étrangers le poids des dysfonctionnements de l’administration. Le temps passé à attendre constitue le socle d’une forme de domination que les étrangers acceptent plus ou moins facilement, selon leur statut et leurs ressources. Les demandeurs d’asile qui doivent attendre plusieurs heures, parfois dans le froid, avant de pouvoir accéder au guichet ne protestent que très exceptionnellement, même lorsqu’ils sont renvoyés à cause d’une notice mal remplie. Par comparaison, l’attente dans les bureaux accueillant les ressortissants communautaires est beaucoup moins longue, mais ceux-ci élèvent davantage la voix : certains viennent par exemple demander au guichet où en est leur dossier et se plaignent de devoir perdre une journée de travail pour ces démarches administratives.
La crainte d’accorder un titre de séjour à tort l’emporte toujours sur celle de prononcer une décision de refus illégitime. (...)
La seconde forme de pouvoir qui se joue au guichet réside dans la capacité à faire revenir plusieurs fois l’étranger et à reporter ainsi dans le temps la décision finalement prise. C’est à la fois un moyen de mettre à l’épreuve la motivation du demandeur et de traduire un sentiment de suspicion autrement que par une décision défavorable. Un tel usage bureaucratique du temps présente en outre l’avantage de ne faire l’objet d’aucune contestation. (...)
Le pouvoir des agents de guichet ne se limite pas à leur façon de gérer les flux. Ils ont aussi la capacité d’adapter les textes. Si le décalage entre les instructions contenues dans les circulaires et les pratiques qui en découlent a toujours été très prégnant dans la politique française d’immigration, il tend à devenir de plus en plus important. Durant les « trente glorieuses », l’immigration n’était pas constituée comme « problème politique » et la très grande majorité des circulaires restaient internes à l’administration : elles n’étaient pas portées à la connaissance du public et avaient alors pour seule fonction d’harmoniser les pratiques des fonctionnaires sur l’ensemble du territoire.
Depuis le début des années 1980, l’immigration fait l’objet d’une intense politisation. La plupart des documents officiels sont désormais rendus publics et alimentent, pour les plus symboliques d’entre eux, le débat politique. Les hauts fonctionnaires qui les écrivent se trouvent donc contraints de procéder par euphémisation, laissant aux agents intermédiaires le soin d’appliquer ce qu’ils n’ont pas pu expliciter. Ce qui peut apparaître comme relevant de l’interprétation de la règle se transforme même parfois en transgression pure et simple de la loi : dans certaines préfectures, les agents exigent par exemple des demandeurs d’asile qu’ils présentent un document attestant leur identité, alors qu’en principe la convention de Genève les en dispense. (...)
La valeur d’un guichet étant proportionnée au prestige des personnes qu’il accueille, les fonctionnaires de l’immigration sont relégués tout en bas de la hiérarchie administrative. Cette forme de relégation n’est pas seulement symbolique. Elle se manifeste également par des conditions de travail plus difficiles qu’ailleurs : les services chargés d’accueillir des candidats à l’immigration gèrent un nombre considérable de dossiers dans le cadre d’une pénurie de moyens matériels et humains. Dans nombre de préfectures, le centre de réception des étrangers est confiné à l’écart des autres services qui accueillent le public. Une autre séparation physique oppose l’extérieur du bâtiment, où se forment dans la nuit de longues files d’attente propices aux bousculades et parfois même à des bagarres pour garder sa place, et l’intérieur, où les policiers en tenue font régner une sérénité sous contrainte.
La vétusté des bâtiments et du matériel mis à leur disposition ne peut que conforter les agents dans leur sentiment d’être délaissés, voire sacrifiés par la hiérarchie (...)
La stigmatisation qui pèse sur les guichets d’immigration ne se mesure pas seulement à ces signes extérieurs d’illégitimité. Comme dans toutes les administrations, les femmes y sont majoritaires mais leur présence n’est pas cantonnée aux postes subalternes : la dévalorisation associée à l’accueil des étrangers leur permet, plus souvent que dans d’autres sphères bureaucratiques, de devenir chef de bureau. Les personnels issus de l’immigration ou des départements d’outre-mer sont eux aussi plus nombreux que dans d’autres services plus prestigieux, ce qui découle en grande partie de leur position dominée dans l’administration (...)
Dans les bureaux des étrangers en préfecture, les agents au statut précaire peuvent fournir jusqu’à un quart des effectifs. Certains « contractuels » affichent plusieurs années d’ancienneté, d’autres sont étudiants ou jeunes précaires ayant échoué aux concours de la fonction publique. Rémunérés au salaire minimum pour des contrats à durée déterminée, privés du statut de fonctionnaire, ils ne sont pas en position de contester les conditions de travail. Aux yeux des titulaires, la présence de ces vacataires sans véritable qualification revêt une signification ambivalente. D’un côté, elle rappelle en creux la protection et la stabilité que l’Etat garantit aux titulaires ; de l’autre, elle constitue la preuve vivante de la place dévalorisée qu’occupe leur travail dans la hiérarchie des postes de l’institution. C’est néanmoins grâce à cette main-d’œuvre corvéable que beaucoup de services parviennent à faire face à l’afflux de dossiers. (...)
Cette tension fait d’eux des dominants dominés. Ils ont le pouvoir de bouleverser de fond en comble la vie des étrangers qu’ils reçoivent ; ils décident ou refusent de les autoriser à accéder au territoire, de leur permettre d’exercer tel emploi ou encore d’être rejoints par un conjoint ou des enfants. Pourtant, ils sont soumis à des conditions de travail difficiles et sont confrontés en permanence aux pénuries de moyens matériels et humains. En position de relégation, les guichets de l’immigration constituent donc de singuliers lieux de pouvoir. (...)