Progressivement est né en Europe un véritable marché, par lequel les États procèdent à la vente du cœur même de leur souveraineté : leur nationalité. Difficiles à justifier au regard de la théorie générale de la nationalité, ces programmes posent des défis tout particuliers à l’Union européenne.
Le développement d’une économie de la mobilité
Les études sur les mobilités internationales se concentrent, pour la plupart, sur des mouvements de masse, concernant au premier chef les déshérités. À l’autre bout du spectre, pourtant, se développe une mobilité beaucoup moins spectaculaire : celle des plus riches. Toute une économie s’est en effet progressivement mise en place, très largement dépourvue de frontières, visant à attirer les individus à haut patrimoine sur le territoire accueillant de certains États.
Tous les ressorts économiques sont susceptibles de jouer, privés comme publics. Les acteurs privés, par l’intermédiaire de family offices aussi discrets qu’efficaces, peuvent ainsi conseiller les plus aisés dans leurs stratégies internationales d’investissement et de résidence. Mais ces officines ne peuvent se multiplier que parce que les États, pour leur part, mettent d’importantes facilités à disposition de ces généreux investisseurs. Au-delà des règles compréhensives en matière de société ou de règlementation bancaire, les États ont la capacité essentielle de jouer sur trois registres souverains.
Le premier est évidemment fiscal (...)
Le second est celui des titres de séjour.
L’économie des titres de séjour est différente et étonnante, qui consiste à en proposer de plus ou moins longs ou plus ou moins généreux en fonction de l’apport des intéressés à l’économie locale. Certains États acceptent en effet de mettre à disposition des titres de séjour indépendants de la qualité de travailleur à de généreux investisseurs. Ce sont les programmes dits de « visas dorés » (« golden visas ») dont le mécanisme est à la fois simple et brutal : permettre l’obtention d’un titre de séjour en échange d’investissements plus ou moins importants dans le pays. (...)
Cette absence de connexion sérieuse entre le bénéficiaire et le pays est sans aucun doute l’aspect le plus problématique de ces programmes. L’OCDE souligne en particulier qu’elle peut servir d’outil à la fraude fiscale, en faisant faussement apparaître une résidence dans un État, et porter atteinte aux exigences de transparence et de coopération internationale. L’Europe ne fait pas exception. De nombreux États vendent l’accès des titres de séjour, facilitant ainsi, d’après Transparency international, corruption, blanchiment et fraude fiscale.
Enfin, le troisième ressort est celui de la nationalité.
Certains États, par le biais d’ensemble de règles qualifiés en général pudiquement de « passeports dorés » (« Golden passports ») ou de « citoyenneté par investissement » (« Citizenship by investment »), permettent en effet purement et simplement la vente de leur nationalité. Nées à St Christophe et Nievès (St Kitts and Nevis) et très développées dans les Caraïbes, ces politiques mercantiles se sont étendues jusqu’en Europe et tout particulièrement à Malte et Chypre, dont les programmes ont rapporté jusqu’à 4,8 milliards à Chypre et 718 millions d’euros à Malte (...)
Une atteinte à la nationalité ?
Les programmes de vente de la nationalité diffèrent d’un État à l’autre, notamment quant aux sommes à investir [4], mais restent dans leurs grandes lignes assez proches : ils permettent, par la grâce de l’argent, de contourner la plupart des conditions en matière de naturalisation, notamment les exigences de résidence, de compétence linguistique ou, plus largement, d’intégration. (...)
Faire de la nationalité un objet d’échange monétaire constitue, en effet, une flagrante rupture d’égalité entre les citoyens. Pour la plupart des individus, c’est la preuve de l’existence d’un lien entre eux-mêmes et un État qui leur permettra d’accéder à la communauté des citoyens. C’est parce qu’ils sont nés sur le territoire et y résident, parce qu’ils sont les enfants d’un national, parce qu’ils ont construit des liens étroits avec l’État attributaire qu’ils ont pu, peuvent ou doivent pouvoir accéder à la communauté nationale. Le constat est encore plus frappant en matière de naturalisation, qui est la voie d’accès dont il est ici question. Dans la quasi-totalité des cas, la naturalisation est subordonnée à un ensemble de contrôles liés à l’intégration (domicile, langue, intégration sociale ou familiale...). Ici, nul besoin de lien, ou en tout cas un contrôle très limité sur ces liens. L’inégalité de traitement saute aux yeux. (...)
Permettre la vente de nationalité, c’est donc transformer radicalement au passage le fondement même de la nationalité, en rompant le lien qui existe entre communauté politique et sociale et nationalité (...)
En d’autres termes, ces programmes ont pour objet de rendre disponible ce qui, en principe, repose sur l’existence d’un lien d’intégration soigneusement évalué et, partant, non marchand par excellence : l’appartenance à une communauté. On déplace les frontières du marché, en y faisant rentrer un bien qui, à première vue, en est très éloigné. (...)
La vente de nationalités en Europe
Au cours des dernières années, plusieurs États membres de l’Union européenne, et tout particulièrement Chypre et Malte, ont mis en place de tels programmes de vente de leur nationalité [9]. Outre les objections théoriques auxquels s’exposent ces politiques, celles-ci soulèvent des difficultés particulières en Europe. Celles-ci tiennent à la relative fongibilité dans l’Union des nationalités des États membres.
Posséder la nationalité d’un État membre, c’est appartenir à un ensemble plus vaste, celui des citoyens européens, auquel l’article 20 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne garantit de nombreux droits, à commencer par la liberté de circulation. Dans cette mesure, ce que vendent les États membres qui ont mis en place de tels programmes, au-delà de leur propre nationalité, c’est bien l’accès à cet ensemble de droits, augmentant d’autant l’attractivité et, partant, la valeur marchande, de leur nationalité. En d’autres termes, les États qui s’y livrent font donc commerce non seulement de ce qui ne leur appartient pas, mais encore d’un bien commun à toute l’Union.
Aussi la réaction des institutions européennes a-t-elle été à fois la vigoureuse et extrêmement critique, on va le voir.
Ces réactions, toutefois, se heurtent à un obstacle presque infranchissable : la compétence étatique exclusive, qui est l’une des règles les mieux assurée du droit international en matière de nationalité. Chaque État décide librement, et avec ses propres critères, qui sont ses nationaux, à qui ils accordent (ou retirent, en ces temps de regain de la déchéance) leur nationalité. L’émergence de la citoyenneté européenne n’a rien changé à cette solution. (...)
En l’état actuel du droit de l’Union, ce sont donc les États et non l’Union, qui décident, en toute souveraineté, des règles applicables à leur nationalité.
Les voies de droit sont de ce fait peu nombreuses et forcent les institutions soit à en appeler à la morale et aux valeurs, soit à s’appuyer sur quelques principes généraux du droit de l’Union.
La première voie est celle choisie par le Parlement européen qui a, à plusieurs reprises, vigoureusement critiqué ces programmes comme portant atteinte aux valeurs de l’Union (...)
n dehors de la pression exercée sur un pays en particulier envers une pratique dont la condamnation politique fait l’unanimité, l’invocation des valeurs n’est absolument d’aucune utilité, ni pour décrire l’éventuelle absence de conformité entre le droit des États tel qu’il est et le droit de l’Union, ni, prospectivement, pour déterminer la direction dans laquelle devrait s’orienter le droit européen.
Aussi est-ce plutôt la seconde voie qu’explore la Commission européenne [11]. Celle-ci s’est emparée du sujet au moyen tout d’abord d’un important rapport remis au Parlement européen, au Conseil, au Comité Économique et Social Européen et au Comité des Régions qui, loin de l’habituelle prudence diplomatique, est extrêmement vigoureux dans ses critiques sur ces programmes de vente de la nationalité et, plus largement, d’octroi d’un titre de séjour par investissement direct [12]. De la façon la plus nette, la Commission décrit et condamne les « lacunes en matière de sécurité résultant de l’octroi de la citoyenneté sans condition de résidence préalable, ainsi que les risques de blanchiment d’argent, de corruption et de fraude fiscale liées à la citoyenneté ou à la résidence par investissement » (...)
La Commission souligne avec vigueur la rupture de solidarité que constitue la vente par les États membres de leur nationalité, tant les avantages liés à la citoyenneté européenne sont au cœur de toutes ces politiques. À nouveau, ce qui est ici vendu n’est pas uniquement la nationalité étatique, mais bien la possibilité de bénéficier de toutes les prérogatives attachées à la qualité de citoyen européen.
Aussi la Commission estime-t-elle que ces pratiques remettent en cause, plus théoriquement, le lien d’effectivité qui serait au cœur de la conception commune aux États membres du lien de nationalité. (...)
Deux possibilités bien distinctes semblent ici se présenter : s’opposer aux États d’un côté, refuser de reconnaître la nationalité accordée aux individus, de l’autre. La première solution est périlleuse, mais prometteuse, la seconde, en revanche, beaucoup plus contestable.
Punir les États ; punir les individus
Passant de la théorie à la pratique, la Commission a lancé deux procédures d’infraction contre les deux pays qui ont créé de tels programmes : Chypre et Malte (...)
Les arguments sont forts. Il n’en reste pas moins que l’Union est incompétente pour déterminer directement qui sont les nationaux d’un État. Elle ne peut que prendre acte du fait qu’un État a accordé sa nationalité à une personne et en tirer les conséquences. Cette compétence exclusive rend périlleuse la voie juridique choisie par la Commission : comment, en effet, condamner des États pour avoir utilisé à leur avantage des règles dont ils sont les seuls maîtres ?
L’obstacle, toutefois, n’est sans doute pas infranchissable. Les exemples abondent de situations où la Cour de justice a pu remettre en cause non pas le principe, mais bien l’exercice par des États membres de leur compétence exclusive, lorsque celle-ci portait atteint à une politique de l’Union (...)
Il est permis, donc, de s’attendre à une intervention politique et diplomatique de l’Union, soutenue par les instruments juridiques qui sont à sa disposition ; et il n’est pas exclu que cette intervention entraîne effectivement des modifications, même de mauvaise grâce, des États impliqués. Partant, il n’est nullement impossible que pression diplomatique et action juridique conduisent à la suppression de ces programmes voire au retrait par ces États de certaines naturalisations trop complaisantes (...)