En France comme aux États-Unis, la transparence est devenue une exigence démocratique centrale et sous-tend l’essentiel des législations qui encadrent le financement de la vie politique. Mais cet art de dévoiler des informations cohabite souvent avec la capacité de les dissimuler.

L’argent tient une place centrale en politique. Comme en témoigne la base de données internationale IDEA sur le financement de la vie politique, les 180 pays recensés utilisent au moins une forme de réglementation du rôle de l’argent en politique (IDEA, 2014). S’il est impensable de parler d’une élection aux États-Unis sans faire état de la course aux dollars qui l’accompagne, en France, ce rôle est plutôt tenu pour tabou. (...)

Ici et là, les règles divergent aussi sensiblement. Les campagnes publicitaires privées sont autorisées outre-Atlantique, ce qui n’est pas le cas dans l’hexagone. Alors qu’aux États-Unis, les entreprises et les gros contributeurs individuels jouissent d’une capacité financière illimitée (via des super pacs

et des groupes 527), parfois en toute discrétion (en orientant leurs fonds vers des groupes 501©), ce n’est pas le cas en France. Depuis 1995, les dons des personnes morales de droit privé sont prohibés quand ceux des personnes physiques sont bridés. Les dépenses de campagne sont aussi plafonnées. Et à l’inverse de la situation qui prévaut en Amérique du Nord, une part importante de ces dépenses échoit à l’État français.

La transparence constitue la pierre angulaire sur laquelle reposent ces législations qui prétendent encadrer le financement de la vie politique. C’est tout particulièrement le cas aux États-Unis (Johnston 2012), mais également en France. (...)

Mais à la question de savoir si ces attentes se concrétisent dans la pratique, la réponse formulée pour les États-Unis vaut aussi bien pour la France : « lorsqu’il s’agit de contrôler la corruption dans le financement des campagnes politiques […], la valeur de la transparence est limitée » (Ibid).

Ce constat n’a rien de surprenant si l’on prend le soin de resituer l’émergence de ce principe et les acteurs qui concourent à en façonner les contours : la transparence est un enjeu et une arme politique, forgée par et pour les élites politiques. Il s’agit d’un enjeu interne au champ politique, porté et débattu par des professionnels de la politique à la fois juges et parties (...)

Une des dimensions de leur savoir-faire politique consiste à savoir se jouer de ces obligations déclaratives (II). Dans cette configuration, les institutions créées pour assurer le respect de ce principe de transparence se retrouvent dans l’incapacité de garantir seules sa bonne mise en œuvre, sauf à compter sur l’assistance de médias et de politiciens intéressés au dévoilement (et à la mise en scandale) d’infractions perpétrées par certains de leurs adversaires (III).
La transparence comme enjeu et ressource du jeu politique (...)

la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) – a été instituée en 1990. Deux ans auparavant, une Commission pour la transparence financière de la vie politique avait été créée (1988) – remplacée en 2013 par une Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), afin de s’assurer que les responsables publics ne sont pas tentés de profiter de leurs fonctions pour s’enrichir indûment. La même année, un parquet financier ainsi qu’un Office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales (OCLCIFF) avaient été mis en place pour mener à bien cette politique publique globale de transparence démocratique et de lutte contre les menaces de fraudes et d’atteintes à la probité.

Le financement de la vie politique constitue donc un terrain fertile à la promotion d’un idéal de transparence (Phélippeau 2019). Mais ce principe s’incarne souvent dans une mise en forme légale exposant peu les acteurs politiques. Si l’on passe en revue les propositions de loi déposées entre 1970 et 1987, on observe ainsi que, quelquefois, les dispositions prévues ne concernent que les candidats bénéficiaires d’aides publiques. Les formes prises par la publicité varient également (...)

La teneur des informations à rendre publiques souffre du même type de constat. Tantôt, sont mentionnés des extraits de comptes, tantôt, un état détaillé des dépenses. Les dons de particuliers et de personnes morales de droit privé posent également la question de la publicité restreinte ou élargie de ces recettes.

Tant du point de vue de l’échec des propositions de lois, que des arrangements légaux et institutionnels concrets adoptés à compter de 1988, les dispositions prévues sont le fruit de transactions et de rapports de forces promouvant la défense d’intérêts pratiques de professionnels de la politique. Certaines lignes de fractures opposent majorité et opposition. (...)

Malgré la promesse d’une transparence accrue, soutenue par une accumulation de règles depuis 1988, l’impression qui prévaut est celle d’une opacité persistante. Les contentieux soulevés par les comptes des présidentielles l’illustrent. (...)
Mais ce fut en 2012 que pour la première fois, un poids lourd de la présidentielle, Nicolas Sarkozy, vit son compte de campagne rejeté au prix d’une décision difficile. Comme le rappela le président de la CNCCFP, « nous avons reçu le président [Sarkozy] et les personnes de ses équipes de campagne, et nous les avons mis en garde. Ils auraient pu nous entendre davantage. Nous ne sommes pas des excités ni des inconscients, et nous prenons nos décisions collégialement, en tenant compte des conséquences. Concernant le compte de Nicolas Sarkozy, le dépassement est de près de 1,7 million d’euros, soit 8 % de plus que le montant déclaré. Le dépassement du plafond n’est que la troisième des infractions constatées par le Conseil constitutionnel. Il y en a deux autres : l’absence de sincérité (du fait des dépenses non déclarées) et le financement irrégulier (sur le budget de l’Élysée) ». Le travail de contrôle de la CNCCFP sur ces comptes de campagne est donc bien réel. Mais il n’est jamais simple. Les règles qu’il incombe à ses agents de faire respecter sont loin d’être limpides. Certaines décisions peuvent être lourdes de conséquences, et les médias sont aux aguets. (...)

La divulgation comme sous-produit du jeu politique

Si l’on examine les statistiques de la CNCCFP, on pourrait pourtant être tenté de penser que la législation est plutôt connue et respectée, que les candidats et leurs agents financiers s’y conforment et que la situation est claire et transparente. (...)

La CNCCFP est mal armée pour faire face à ses missions. Les candidats et dirigeants de partis sont en mesure d’éviter d’avoir à rendre des comptes trop transparents, comme le démontre l’affaire Bygmalion impliquant l’UMP. (...)

Assurément, l’Amérique et la France partagent donc le diagnostic auquel aboutit Johnston dans son étude précitée, selon lequel la restauration de la confiance dans les institutions politiques ne résultera pas d’un redoublement d’efforts pour combler les lacunes en matière de transparence, mais d’une prise au sérieux de la persistance de moins en moins supportable « d’inégalités importantes en matière de richesse, de pouvoir, d’accès à la politique, d’organisation efficace et de participation politique » qui « favorisent un sentiment d’être exclu de rôles importants dans la vie démocratique » d’une large part de nos concitoyens.